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突围城乡二元困境城镇化人本内涵翘首产业协

发布时间:2019-06-07 21:45:44
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中国社科院副院长李扬日前指出,新型城镇化亟须破解城乡二元结构,彻底打破各种城乡分割的格局。新型城镇化也需要有高度发达的农村予以支撑,而来自地方的经验显示,局限于城市自身的发展来谈城镇化的传统思维必须被超越。中国证券报赴浙江嘉兴南湖区调研发现,基于本地文化优势、高铁优势与农业产业格局而催生的小城镇发展理念,正在影响着这个长三角城市发展的每一步,城市与乡村和谐共处的新市镇业态吸引着金融、科技、人才在小城集聚。“城在田中、园在城中”的现代田园模式,无疑为地方打造集约、智能、低碳的新型城市生态圈提供了新的思路。

显然,城镇化之“新”只能源自改革——以人为本,不但需要一般意义上的基建和管理变革,同时也需要突破既有理念的约束,通过注入特色文化内涵、打造精神内核来探索新型城镇化路径。

变思路 城镇“有机体”焕发活力

在距离嘉兴城市中心区16公里的一个小镇,一些来自上海、杭州等地的“新农民”体验着新的生活方式。他们在农田旁置业、去农区干活、到桃园观景,不消半小时车程可以重新回到都市工作。这便是凤桥,曾因水蜜桃、茭白等特色农业而迅速发展,如今则融入了休闲绿道、社区公园、文化基地等诸多现代城市要素。一个基于当地产业资源与古镇风情的小市镇生态圈发展蓝图清晰可见。

城镇化正越来越重视利用当地文化特色,来解决“城”与“乡”之间长久的矛盾。来自嘉兴市南湖区政府的一份材料指出,一方面水密布的嘉兴导致农村居民沿河而居,低市镇密集程度的乡村需要更为完善的规划建设。另一方面,城乡发展空间受到双重收缩,蔓延式城乡发展模式难以为继,全面破除城乡二元机制迫在眉睫。

由于地处杭州、上海之间,且高铁、高速公路贯穿其中,嘉兴所处的长三角地区要素流动十分自由。“不过这会产生一种旋涡式效应,本地的很多人才、金融、产业资源都反过来被周边城市吸引走。嘉兴只有打造出特色定位,才能吸引长三角的资源。”嘉兴市南湖区住房与城乡规划建设局规划处副主任施君源对中国证券报表示。

2007年,嘉兴成为浙江省统筹城乡综合配套改革的试点地区,南湖区七星镇、余新镇也成为试点乡镇。以“两新工程”、以及“两分两换”为核心的城乡统筹工作在全市铺开,成为该地城乡空间融合、打造新市镇经济的关键。

以两分两换为例,嘉兴通过将农村宅基地和承包地分开、搬迁地跟土地流转分开,以承包地换股、换租、换保障推进农业集约经营,以宅基地换钱、换房、换地方引导农民集中居住,转换生活方式。嘉兴这种差异化的土地流转经验也成为全国农村土地改革的有益尝试。

如今嘉兴南湖区还提出“城镇有机更新”概念,希望能将区域内的新市镇经济内涵彻底提升,使传统工业集中到工业集聚区,在城市周围建设生态农区,把老街恢复历史传承,做精做强周边乡镇特色。相比过去,近年来嘉兴南湖区新市镇规模不断发展壮大,全区五个镇的建成区面积已达30.5平方公里。但城镇规模的扩大主要是以外延扩张为主,内涵功能提升明显不足,新市镇建设出现了集约与粗放利用土地并存、新旧建筑对立、整体空间环境与活力不足等问题。

另一方面,在发展经济方面,长期以来各镇把工作重点放在了工业招商引资、推进工业功能区建设上,新市镇商贸服务功能低,现代服务业发展相对不足。同时,受土地、环境等要素制约,新市镇需要进一步更新功能、改善环境、节约集约利用土地、发掘和保护历史文化遗存,而这正是通过有机更新手段在地方试验新型城镇化路径的重要内容。

在施君源看来,嘉兴周边的特色城镇发展速度较快,城区发展完全可以通过交通设施等配套公共设施的连接,将“城市”与“乡镇”联系起来,通过新市镇的特色经济激活嘉兴整体田园城市构建。

有机更新和新市镇经济的效果已经显现。资料显示,嘉兴近十年的城乡一体化实践取得飞跃。2012年,全市按常住人口计算的人均GDP突破1万美元,连续9年居浙江各地市之首;农村居民人均纯收入18636元,城乡居民收入比缩小到1.9:1。

许多嘉兴市民感触颇深:路、公交、供水、电、信息等5张大全部从城市延伸到农村,高速公路密度达到每平方公里8.6公里。农村居住方式发生了根本性变化,农民变职工或股民,村集体合作社转变为公司。嘉兴户籍制度改革、全民医保、全民社保等改革或制度创新为乡镇经济释放活力,构成了独具嘉兴特色的城镇化之路。

而正在寻找新型城镇化特色路径的不只是嘉兴。今年两会以来,以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的新型城镇化理念不断被提及。对于地方而言,抛弃造城运动与土地财政的惯性思维,转而思考从生态、环保、人本的角度提升城市内涵,考验着基层改革实践者们的智慧与勇气。

除了田园城市理念之外,目前一些地方都在探索城乡统筹综合配套改革的新模式,符合地方特色定位与资源禀赋条件的城市发展战略,比如湖北松滋的“旅游兴市”、云南中部产业新区的“山地城镇化”等。各地在探索城镇化的过程中,无不利用当地资源优势与禀赋条件,在原有基础上实现“就地城镇化”。

专家指出,基于地方现状及条件的城镇化可以尽可能避免政府盲目的规模建设以及由此引致的债务问题。不过各地在破解城乡二元结构难题的过程中,依然要面对土地“红线”、融资瓶颈与人口迁移等深层次问题。

寻对策 资金土地均需盘活

统筹城乡一体化,实现产业集群发展,已成为许多城市发展规划的重心。布局在中心城市周边的乡村,利用土地资源启动城镇化建设成为最为现实的选择。然而,在保护耕地的硬性政策下,如何盘活有限的农村土地资源,提高城镇化质量,成为摆在地方建设者面前的头号难题。

就嘉兴南湖区而言,作为打造城乡一体化的改革试点区域,尽管提出了“两分两换”的土地置换流转新机制,但整体而言仍然遭遇建设用地匮乏的瓶颈。资料显示,2012年度南湖区新增建设用地空间受规划指标的限制,用地空间已非常有限,新丰、余新、凤桥、大桥等四镇年新增建设用地空间只有700亩左右。同时,年度用地指标下达数量越来越少,加上平原地带没有可改造的山丘缓坡和江海滩涂,土地后备资源缺乏,土地制约与项目建设之间的矛盾日益尖锐。

嘉兴市南湖区农业经济局副局长朱玉明告诉中国证券报,通过宅基地置换后的土地由于严厉的土地政策制度仍复垦为基本农田,无法直接置换成建设用地,一定程度上减缓了农民向新市镇集聚的进程。另一方面,一些承包土地流转之后,也因为缺乏指标而使流转出的土地利用率难以提高。“正常的农业用地没办法放开,一些农具放置、仓库的辅助农业用地空间也存在很大缺口,还有些农业机械就停在路边,好多问题都制约在土地上。”

朱玉明建议,在现实条件制约下,需要挖掘地方土地的空间资源,推进实施新市镇有机更新,比如在一些养殖业为主的乡镇地区发展“特色村落”,完善新市镇公共服务设施、基础设施、城乡一体新社区、生态保护、历史文化遗存等专项规划,将新市镇有机更新项目、“两新”工程建设项目和“美丽乡村”建设项目纳入同一区域,使土地、资金等要素有效集聚起来。

中国证券报在调研中发现,嘉兴农村改革的实践为城镇化发展提供了许多经验。比如在城镇化进程中,乡镇政府的开发建设要注重项目带动、小城市建设、中心镇中心村建设、农村土地整治的有机结合等。

实际上,针对土地资源空间利用的难题,各地积极探索对未开发用地的建设以增加土地供应。比如浙江丽水从2002年开始尝试利用低丘缓坡的南城进行开发建设,建成占地10平方公里的水阁工业区,这种低丘缓坡用地开发模式同样在多个省市开展试点。

另一方面,新型城镇化进程中,摆脱以卖地、炒房为特点的传统资金平衡模式并非易事,拓展融资渠道,盘清城镇化的资金账考验的仍是地方政府的能力。

不过,财政支出补贴、村镇政府自身投入、银行信贷仍然是不少融资平台的主要资金渠道,资金运作与平衡的难度不断加大。据一位曾到嘉兴调研的学者分析,房地产调控收紧、土地价格难以大幅上涨、资金使用成本上升,单纯依靠土地出让来盘活农村土地资源的模式具有很大的难度和不确定性。

此外,农民生活观念难以同步“市民化”,也成为新型城镇化建设中愈加突出的问题。在嘉兴饲养生猪的农户李建民表示,尽管这两年政府整治农村,让全家住进了新式公寓,但自己失去习惯的养殖生活,并不知道接下来能做什么。在调研中不难发现,不少农村人的生活习惯难以改变,新城市人的生活理念也无法被迅速接受。

求支撑 产业配套不可或缺

业内专家表示,城镇化不应被视为一个独立的过程,而应把它作为一种支持经济结构变革的力量,经济发展自然推动了城市集聚。

社科院金融研究所房地产金融中心主任汪利娜指出,过去中国城镇化之所以取得快速发展,在于以农村经济体制改革为起点的社会经济改革,一批乡镇企业、民营经济的崛起成为夯实城市发展的重要基础。如今的新型城镇化也不能忽视产业发展与城市化的密切联系。农民转化为市民,需要有配套的产业支撑。

各地探索新型城镇化的试验,无论是田园城市理念,还是县域经济发展,都旨在构建符合当地产业资源与发展定位的特色城市,尤其是通过完善综合公共配套服务辐射当地,这样的“小城镇”发展思路在国外并不鲜见。以德国为例,60%的人口、80%的中小企业分布在2万人口以下的小城镇中,从而形成了它具有特色的城镇体系和产业、就业、人口分布格局。而对比国内,我国还有20%的小城镇无集中供水,86%的小城镇无污水处理设施,小城镇的人均市政公用设施投入仅为城市的20%,加上教育、卫生、文化等公共服务的相对不足,小城镇缺乏吸引力。

对于一个城市的发展而言,及早提出符合地方经济特色的产业发展规划,也将有利于当地经济发展模式顺利实现转型,释放“新经济”的活力。据嘉兴科技城党委书记周永强介绍,注重对科技创新、科技服务企业的孵化已经成为嘉兴培育新产业的重点方向。因为科技城,南湖区崛起了全新的通讯电子产业,信息产业工业总产值从2006年的7亿元猛增到2011年的78.96亿元,5年增长了10倍。“十年前嘉兴已经在做科技城的规划,并陆续引进清华大学、中科院等科研机构应用创新项目,如今这个定位被证明是正确的。”

而与过去相比,新型城镇化的“人本精神”塑造也成为越来越重要的命题。在旧式的“造城运动”中,农村人口实现大规模迁移,却集体在城市“迷失”,新的城镇化建设无疑希望在保障农村人口权益的基础上实现城市化率的“自发式集聚”。

在施君源看来,好的城市规划并非通过强势手段调整城市与乡村的人口布局,而是通过完善生活与工作配套设施,设立独立且相互连通的功能区,在完善、发达、自由流动的城商圈内,任由城市与农村居民自主选择居住地,“人为做一个集聚,整个配套放到一起来,实际带来的负面影响很大,比如资源浪费和一些社会问题。而真正意义上的集聚,是人们自发式的转移。”

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